Por Diego J. Vera Jurado, miembro del Comité Académico del despacho y catedrático del Derecho Administrativo de la UMA
Anhelada, deseada, reivindicada y, siempre, cuestionada y criticada. Suelen ser algunos de los calificativos con los que se describe a las leyes urbanísticas y, consiguientemente, a los procesos de elaboración y aprobación que llevan a ellas. Y la LISTA no es menos.
Esta norma de vital importancia para la regulación del territorio, de las ciudades y pueblos, de los recursos naturales y, por ende, para el desarrollo económico (sostenible) de nuestra comunidad autónoma en su conjunto, tiene previsto un recorrido largo, complejo y, probablemente, polémico. Y ello por diversos motivos. Uno de los principales se centra en las altas expectativas que ha generado como vía de solución de algunos de los tradicionales problemas urbanísticos de nuestra comunidad autónoma (suelo rústico, procedimiento de elaboración de planes, clasificación del suelo, técnicas de intervención territorial, entre otros muchos). La experiencia ha demostrado que depositar altas expectativas -y en exclusiva- en la capacidad sanadora de las normas generara decepción con el paso del tiempo. En efecto, los cambios normativos son una parte (muy importante, sin duda) de la solución, pero no la única, y las propuestas normativas deben se acompañadas por otros instrumentos, igualmente necesarios, para conseguir una correcta respuesta a los problemas (organización, medios técnicos, materiales, personal cualificado, financiación, entre otros muchos). Un segundo motivo queda vinculado al hecho de que una parte importante de la eficacia de esta Ley queda supeditada a un posterior desarrollo reglamentario (probablemente en un solo reglamento) que deberá ser aprobado en el plazo de seis meses. Adviértase, en este sentido, que el contenido de la LISTA se reduce considerablemente respecto al marco legal anterior, condicionando con ello la plena eficacia de sus disposiciones a la entrada en vigor del referido desarrollo reglamentario. Por último, la LISTA incorpora novedades sustanciales en el actual escenario regulatorio -y no me refiero solo a aquellos que se han apuntado en los grandes titulares- que serán objeto de polémica, ya que cualquier intento de cambio (para mejorar, creemos, en este caso) de la “cultura urbanística” conlleva, de manera consustancial, la polémica. Y ello no solo entre particulares y poderes públicos, sino entre las diferentes administraciones públicas que tienen atribuidas competencias en la materia.
Veamos, en cualquier caso, las novedades más significativas de esta importante propuesta normativa.
1.- Ordenación del Territorio; por fin, la unión con el urbanismo en un solo texto normativo.
Dentro del conjunto de novedades que la LISTA incorpora, destaca un enfoque omnicomprensivo e integrador -tantas veces reclamado- de la regulación de la ordenación del territorio (regulada en la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía) y la urbanística (regulada en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).
Junto a esta definitiva integración de materias, la LISTA establece dos novedades especialmente significativas en la ordenación del territorio. Por una parte, los Proyectos de Actuación Autonómica que, aunque ya recogidos en la normativa anterior, abrirán un amplio campo de actuación a la comunidad autónoma en sus intervenciones territoriales y urbanísticas. Por otra, se recoge la posibilidad de desarrollar instrumentos de gestión territorial (programas coordinados), inéditos hasta el presente momento en nuestra normativa y que tendrán que ser objeto de desarrollo reglamentario.
Por lo que se refiere a los tradicionales instrumentos de ordenación territorial, además del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), los planes subregionales (POTS) y los planes con incidencia en la ordenación del territorio (PIOT), se contempla la eliminación el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía, recogiendo la ordenación y protección del litoral -así como la protección del paisaje- a través de directrices.
2.- Régimen del Suelo. Una apuesta arriesgada.
En relación con el régimen del suelo, la gran novedad introducida por la LISTA, respecto a su predecesora la LOUA, es la clasificación del suelo en dos categorías (desaparece el suelo urbanizable), alineándose con la actual clasificación del suelo que hace el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU). Serán, por tanto, los siguientes:
1.- Suelo urbano, aquellos que, estando integrado legalmente en la malla urbana, cumplan alguna de las tres condiciones expresadas por la norma:
- Haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento y de conformidad con sus determinaciones, desde el momento de la recepción municipal de las obras de urbanización.
- Haber sido transformados urbanísticamente, por contar con acceso rodado y con los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica.
- Aquellos que estén ocupados por la edificación al menos en las dos terceras partes del espacio apto para ello, de acuerdo con el ámbito que el instrumento de ordenación urbanística general establezca.
También forman parte del suelo urbano los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, que sirven de soporte a un asentamiento de población singularizado, identificable y diferenciado, siempre que cuenten con acceso rodado y las infraestructuras y servicios básicos que se determinen reglamentariamente.
2.- Suelo rústico (con un especial protagonismo en la LISTA), estará constituido por:
- Suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial, que incluye los terrenos que tengan reconocido, en la legislación sobre dominio público, protección del medio ambiente o del patrimonio histórico -u otras análogas-, un régimen jurídico de uso que demande para su integridad y efectividad su clasificación como suelo rústico.
- Suelo rústico que debe considerarse objetivamente preservado por existencia de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos, que hagan incompatibles su transformación mediante la urbanización, mientras subsistan.
- Suelo rústico preservado por la ordenación territorial o urbanística, que incluye los terrenos cuya transformación mediante la urbanización se considere, por los instrumentos de ordenación territorial o urbanística, incompatible con la consecución de los fines y objetivos establecidos en dichos instrumentos, por razones de sostenibilidad, protección de los recursos culturales, racionalidad y visibilidad, o porque concurran en ellos ciertos valores, y aquellos que deban ser preservados para usos de interés general, atendiendo a las características y condiciones del municipio.
- Suelo rústico común, que incluye el resto del suelo rústico del término municipal.
Dentro del suelo rústico se incluyen, asimismo, los hábitats rurales diseminados existentes, constituidos por un conjunto de edificaciones sin estructura urbana y ligadas en su origen a la actividad agropecuaria y del medio rural.
Al igual que su antecesora, la LISTA regula el contenido del derecho de propiedad, así como los derechos y deberes inherentes a cada tipología de suelo.
Destacar, asimismo, las disposiciones transitorias sobre clasificación del suelo, de especial complejidad sin duda.
3.- Actuaciones de transformación urbanística.
Las actuaciones de transformación urbanística tendrán por objeto, previa tramitación de los correspondientes instrumentos de ordenación y ejecución urbanística, la realización en suelo urbano de actuaciones de mejora urbana y de reforma interior.
En el suelo rústico común, por su parte, se incluirán las actuaciones de nueva urbanización. Advertir, no obstante, que en esta clase de suelo solo podrán ser objeto de actuaciones de nueva urbanización los terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística. La transformación deberá justificarse por su interés público o social, bajo los principios de sostenibilidad y racionalidad que se desarrollarán reglamentariamente. Estos terrenos deben ser colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados tras su transformación en la malla urbana.
4.- La ordenación urbanística. La simplificación como novedad, pero a la espera de resultados.
En relación a la ordenación urbanística -uno de los principales objetivos reformadores de la LISTA- es necesario destacar el intento de agilización y simplificación de los instrumentos de ordenación urbanística y el proceso de tramitación y aprobación de los planes, reduciendo plazos y trámites, al objeto de acortar los tiempos actualmente requeridos. Para ello se pone en marcha un conjunto de medidas de las que se esperan resultados importantes:
- Tipos de planes. Se articula, inicialmente, un modelo de planes urbanísticos menos rígido, atribuyendo a los instrumentos de planeamiento de desarrollo, detallado o específico, la ordenación de cada ámbito y no al instrumento de planeamiento general (Plan General de Ordenación Urbana, Plan de Ordenación Intermunicipal o Plan Básico de Ordenación Municipal). La LISTA establece un nuevo sistema de planeamiento en función del tamaño de los municipios:
a) El Plan General de Ordenación Municipal, que establece el modelo general de ordenación del municipio.
b) El Plan de Ordenación Intermunicipal, tendrán por objeto establecer la ordenación de áreas concretas, integradas por terrenos situados en dos o más términos municipales colindantes que deban ser objeto de una actuación urbanística conjunta (su naturaleza es supramunicipal).
c) El Plan Básico de Ordenación Municipal, para pequeños municipios, tendrán por objeto delimitar y establecer la ordenación del suelo urbano, flexibilizando y simplificando la planificación urbanística en aquellos municipios que, por su población o por sus específicas condiciones, no requieran un desarrollo complejo, en general en municipios con población inferior a 10.000 habitantes.
A ello hay que sumar los instrumentos de ordenación urbanística detallada:
a) Los Planes de Ordenación Urbana, que establecen la ordenación detallada del suelo urbano.
b) Los Planes Parciales de Ordenación, tendrán por objeto delimitar y establecer la ordenación detallada y la programación de actuaciones de transformación de nueva urbanización en suelo rústico.
c) Los Planes de Reforma Interior, tendrá por objeto establecer la ordenación detallada y la programación de actuaciones en el ámbito para el que sea necesaria una actuación de reforma interior en suelo urbano.
d) Los Estudios de Ordenación, tendrá por objeto establecer la ordenación detallada y la programación de una actuación de mejora urbana en el suelo en el ámbito de un área homogénea. Deberán respetar el Plan General de Ordenación Municipal, el Plan Básico de Ordenación Municipal o, en su caso, el Plan de Ordenación Urbana.
e) Los Planes Especiales, desarrollan y complementan las determinaciones de los instrumentos de ordenación urbanística, y no podrán sustituir a los demás instrumentos de ordenación en las funciones que le son propias.
f) Los Estudios de Detalle, por último, completan, adaptan o modifican alguna de las determinaciones de la ordenación detallada de aquellas actuaciones que no impliquen modificar el uso o la edificabilidad, ni tampoco incrementar el aprovechamiento urbanístico o afectar a dotaciones de manera negativa.
La ordenación urbanística se diseña, además, con una serie de instrumentos complementarios: Catálogos, Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización y Normas Directoras.
- Procedimiento. En relación con la tramitación y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la nueva norma contempla medidas de agilización:
- Establece la LISTA, como actos preparatorios, la posibilidad de realizar consultas públicas previas.
- Aprobado inicialmente el instrumento de ordenación urbanística se someterá a información pública, por plazo no inferior a veinte días. Durante la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística la Administración competente para la aprobación inicial podrá acordar la suspensión del otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas para áreas concretas o usos determinados, siempre que resulte justificado y proporcional. La suspensión no podrá ser superior a tres años.
- La Administración responsable de la tramitación, a la vista del resultado de los trámites realizados durante la aprobación inicial acordará la aprobación provisional o, cuando sea competente para ello, la definitiva.
- La fase de aprobación provisional será preceptiva en los instrumentos de planeamiento sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria. En este caso, el documento de aprobación provisional tendrá la consideración de propuesta final de plan. Se elimina la duplicidad de informes sectoriales en fase de aprobación provisional.
- En cuanto a la aprobación definitiva, en los procedimientos iniciados de oficio, el plazo máximo para resolver el procedimiento será de tres años. Transcurrido el plazo para resolver sin resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.
- Los instrumentos aprobados, para garantizar su publicidad, serán depositados en los registros administrativos de los municipios y de la consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Serán publicados en el BOJA y entrarán en vigor a partir del día siguiente al de la publicación, salvo que se establezca un plazo superior.
5.- Ejecución urbanística. Algunas aportaciones, pocos cambios estructurales.
La LISTA contempla mecanismos de gestión urbanística adaptados a la población, capacidad y problemática de los distintos municipios, con una clara preferencia por el fomento de la colaboración público-privada en la ejecución del planeamiento.
En concreto, la LISTA mantiene que las Administraciones puedan habilitar a persona física o jurídica que, no siendo propietaria de suelo en la unidad de ejecución o con una participación insuficiente, asuma a su riesgo y ventura la responsabilidad de la ejecución, al ser elegida por la Administración como agente urbanizador seleccionado en procedimientos de pública concurrencia.
Como novedad, en relación a las actuaciones sistemáticas en las unidades de ejecución, además de los sistemas clásicos de cooperación, expropiación y compensación se articula una modalidad simplificada del sistema de compensación, cuyas características son:
- La constitución de la Junta de Compensación no es obligada.
- La modalidad simplificada del sistema de compensación propone una tramitación simultánea del instrumento de ordenación de las actuaciones de transformación o complementario, del proyecto de reparcelación y del proyecto de urbanización.
La LISTA crea, asimismo, un nuevo instrumento denominado Entidad de Urbanización cuyo fin es promover actuaciones urbanísticas que tengan por objeto mejorar o completar la urbanización sobre suelo de titularidad privada. Tendrán la consideración de entidad urbanística colaboradora, con el propósito de acometer los gastos que correspondan en régimen de justa distribución de cargas a través de un instrumento denominado Proyecto de Distribución de Cargas de Urbanización que se elaborará, tramitará y aprobará por la propia Entidad de Urbanización.
Por último, junto a las figuras tradicionales de las entidades urbanísticas colaboradoras, la LISTA establece la posibilidad de celebrar convenios de colaboración y formalizar encomiendas de gestión con los colegios profesionales y con entidades privadas debidamente habilitadas que se constituyan en entidades urbanísticas certificadoras.
6.- Actividades de edificación. La declaración responsable adquiere más protagonismo.
La LISTA mantiene la declaración responsable como un claro instrumento de agilización. Serán sometidas a declaración responsable o comunicación previa, en el marco de los establecido en la legislación estatal, las siguientes actuaciones:
a) La realización de obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto.
b) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no altere los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o en el número de viviendas.
c) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo rústico y que tengan por objeto la mejora de las condiciones de eficiencia energética, la integración de instalaciones de energía renovable o la reducción de su impacto ambiental, siempre que no supongan obras de nueva planta o aumento de la superficie construida.
d) La ocupación y utilización de edificaciones o instalaciones terminadas, amparadas en licencia previa o declaración responsable de obra.
e) La ocupación y utilización en edificaciones existentes que sean conformes con la ordenación vigente o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no hayan sido objeto de obras.
f) Los cambios de uso en edificaciones situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no incrementen el número de viviendas y el uso a implantar se encuentre dentro de los permitidos.
7.- Disciplina urbanística y medidas de adecuación de las edificaciones irregularidades.
Por lo que respecta a la potestad inspectora y sancionadora, tanto municipal como autonómica, las principales novedades son la regulación de nuevos tipos infractores, así como la graduación de las sanciones, acordes con la incorporación a la ley de nuevos criterios de agilización, sostenibilidad y rehabilitación. Otra de las novedades incluidas en la LISTA es el decomiso de las ganancias provenientes de las infracciones cometidas.
La nueva Ley acoge, asimismo, las medidas ya contempladas en el Decreto-Ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares. De esta forma se prevé que las edificaciones irregulares que se encuentren terminadas, en cualquier clase de suelo y cualquiera que sea su uso, respecto de las cuales no resulte posible la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística ni de restablecimiento del orden jurídico perturbado por haber transcurrido el plazo para su ejercicio conforme a lo dispuesto en la legislación urbanística, se encuentran en situación de asimilado a fuera de ordenación.
Cuando las edificaciones reconocidas en situación de asimilado a fuera de ordenación no cuenten con acceso a los servicios básicos de saneamiento y abastecimiento de agua y electricidad podrá autorizarse el acceso a ellos siempre que no se precisen más obras que las necesarias para la acometida a las redes de infraestructuras existentes.
En virtud de la Disposición Transitoria Tercera, los procedimientos relativos a los instrumentos de planeamiento urbanístico, así como los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, que se hubieran iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley podrán continuar su tramitación conforme a las reglas de ordenación del procedimiento y el régimen de competencias establecidos por la legislación sectorial y urbanística vigente en el momento de iniciar la misma. A estos efectos, se considerarán iniciados los procedimientos con el primer acuerdo preceptivo del órgano competente para la tramitación, conforme a lo previsto en la legislación urbanística, y, en el caso de los instrumentos de planeamiento sometidos a evaluación ambiental estratégica, con la solicitud de inicio de este procedimiento.
