Por Álvaro J. García-Cabrera Mata, director del departamento de Derecho Urbanístico, Ambiental y de Aguas del despacho
1.- La calidad de una norma jurídica depende de factores formales (corrección del lenguaje empleado, estructuración de texto de acuerdo con un orden lógico, claridad y precisión de su discurso) y de aspectos materiales como la correcta incardinación en el ordenamiento jurídico al que pertenece y el adecuado tratamiento de la realidad que pretende ordenar.
Desde siempre ha existido la aspiración a una buena regulación. Sobre esta materia, la STC 150/1990 en su FJ 8 decía lo siguiente:
“La seguridad jurídica es, según reiterada doctrina de este Tribunal [SSTC 27/1981 (RTC 1981\27) 99/1987 (RTC 1987\99) y 227/1988 (RTC 1988\227)], «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio». En el presente caso son los aspectos relativos a la certeza de la norma, entendida como previsibilidad sobre los efectos de su aplicación, y a su retroactividad los que se hallan en cuestión.
Por lo que atañe al primero de ellos, hay que comenzar por recordar que los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos exigen que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse ante la misma. En este orden de exigencias no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular actos y relaciones jurídicas en masa que afectan y condicionan la actividad económica global de todos los ciudadanos, atribuye a éstos una participación y un protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos. Resulta inexcusable en este contexto el esfuerzo del legislador, tanto estatal como autonómico, por alumbrar una normativa tributaria abarcable y comprensible para la mayoría de los ciudadanos a los que va dirigida; puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia (…)”. Lo subrayado es nuestro.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, ha contemplado por primera vez los llamados “principios de buena regulación, que son las reglas a las que debe atenerse la Administración en el ejercicio de la iniciativa legislativa y reglamentaria que le corresponde, entre las cuales, nuevamente, define el principio seguridad jurídica en los siguientes términos:
“A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y las empresas”. Lo subrayado es nuestro.
Ya antes, sobre los aspectos formales de los textos legales o reglamentarios, el Consejo de Ministros el día 22 de julio de 2005 había aprobado las llamadas Directrices de técnica normativa (en adelante Dtn), que no tienen carácter normativo (de tenerlo solo sería aplicable a la Administración del Estado), pero que por su esmerada elaboración han sido utilizadas por algunas Comunidades Autónomas como recomendaciones en la elaboración de sus propias normas. Según su introducción:
“Las Directrices de técnica normativa que ahora se aprueban tienen un objetivo fundamental: lograr un mayor grado de acercamiento al principio constitucional de seguridad jurídica, mediante la mejora de la calidad técnica y lingüística de todas las normas de origen gubernamental con la homogeneización y normalización de los textos de las disposiciones. Se trata de una herramienta que permite elaborar las disposiciones con una sistemática homogénea y ayuda a utilizar un lenguaje correcto de modo que puedan ser mejor comprendidas por los ciudadanos”.
2.- El borrador de mayo de la Ley que se comenta produce la sensación de haber sido elaborada de forma apresurada, hecha con prisa, como si no hubiese tenido el tiempo de reposo necesario para una segunda lectura.
Comprendemos que es urgente la simplificación de los procedimientos de aprobación de los planes urbanísticos porque si algo caracteriza la situación actual es que conseguir la aprobación definitiva se ha convertido en una tarea imposible. Ya no es sólo cuestión simplificación de trámites, sino incluso de cuestiones tan básicas como establecer los mecanismos para una mínima coordinación de las distintas Consejerías con ocasión de los informes sectoriales que cada una de ellas debe emitir en el proceso de aprobación del planeamiento urbanístico. Es más, desde el año 2002 en que se aprobara la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, han sido continuas las modificaciones de su articulado dando lugar a un texto normativo desarticulado que necesita recuperar un sentido unitario.
Siendo todo lo anterior cierto, un somero examen de las circunstancias que obstaculizan la tramitación de los planes revela también ineficiencias administrativas clamorosas que no se solucionan con actos legislativos sino con acciones de gobierno. No tiene sentido, por ejemplo, que más de 5.000 expedientes de evaluación ambiental estén pendientes de informe en estos momentos, superando con creces (casi triplicando) los plazos de emisión fijados en las normas de aplicación, y dejando en suspenso inversiones que según la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible superan los 6.500 millones de euros.
De modo que la urgencia en el dictado de una nueva ley de suelo andaluza es relativa porque en tanto no se remedie el funcionamiento del aparato administrativo muy poca agilización puede esperarse de normas de simplificación del procedimiento y una norma jurídica mejorada. La sociedad necesita la Administración pública porque es el instrumento del poder político para materializar sus acciones y porque es una instancia neutral que equilibra en beneficio de los ciudadanos los muchos intereses económicos que de otro modo se impondrían. Por ello, como dice el art. 103.1 de la Constitución Española “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales (…) con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Tan urgente y necesario es afrontar con rigor la situación de la Administración pública andaluza, como el dictado de una nueva ley urbanística.
Por tanto, dedicar el tiempo que merece la legislación de suelo a la mejora de la regulación no es tiempo perdido, sino tiempo ganado en beneficio de la seguridad jurídica.
3.- Que este comentario se proyecte sobre el Título Preliminar del borrador tiene que ver con el hecho de que constituye para los juristas, y por ende para la sociedad en su conjunto, la expresión de las reglas básicas en las que toman cuerpo el resto de sus disposiciones, también, las reglas a las que se acude en caso de necesidad de interpretación de alguno de sus preceptos y las que posibilitan la tarea de integración normativa en el supuesto de lagunas o insuficiencias.
Por ello, en las líneas que siguen, se van a analizar algunos aspectos del borrador de la ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía en relación con las recomendaciones de las Directrices de técnica normativa:
(Dtn) Nominación.
«El nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y objeto de aquella, la que permite identificarla y describir su contenido esencial. La redacción del nombre deberá ser clara y concisa y evitará la inclusión de descripciones propias de la parte dispositiva. Deberá reflejar con exactitud y precisión la materia regulada, de modo que permita hacerse una idea de su contenido y diferenciarlo del de cualquier otra disposición».
Borrador:
Nombre: Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
El contenido y objeto de la ley (regulación del uso del suelo y del territorio) no guarda relación alguna con su nominación.
El nombre asignado evoca un conjunto de acciones dirigidas al fomento del desarrollo sostenible y eso no se corresponde con la realidad de la regulación prevista.
El nombre no es ni claro ni conciso.
El nombre no refleja la materia regulada.
Propuestas de denominación: Ley del Suelo de Andalucía, Ley Andaluza del Suelo, con alguna variante que pueda incluir la palabra territorio.
(Dtn) Extensión de los Artículos:
«Los artículos no deben ser excesivamente largos. Cada artículo debe recoger un precepto, mandato, instrucción o regla, o varios de ellos, siempre que respondan a una misma unidad temática. No es conveniente que los artículos tengan más de cuatro apartados».
Borrador:
Ponemos como ejemplo de extensión de los preceptos el art. 2 del borrador (Fines de la ordenación territorial y urbanística) que dada su extensión lo acompañamos como anexo.
Si se compara la recomendación de que los preceptos no deben ser excesivamente largos se aprecia la enorme desproporción entre lo que se juzga adecuado en las Directrices de técnica normativa y el artículo al que nos referimos. Un precepto de estas características es inasumible, al menos esta materia debería estar regulada en dos artículos; uno referente a los fines de la ordenación del territorio y de la ordenación urbanística (este es el nombre que recibe el precepto) y otro al contenido y a la competencia de la actividad de ordenación del territorio y de la ordenación urbanística.
Pero más allá de ello y más importante, es el contenido del artículo y que internamente guarde un orden lógico de preposiciones.
(Dtn) Artículos: criterios de redacción
«Los criterios orientadores básicos en la redacción de un artículo son: cada artículo, un tema; cada párrafo, un enunciado; cada enunciado, una idea».
Desde estas premisas, cabe plantear las siguientes propuestas:
a). Dado que la ordenación del territorio y la ordenación urbanística son ámbitos complementarios y que como tales se pretenden regular en una misma norma, parece razonable que el art. 2 contenga un apartado de fines comunes a la ordenación territorial y urbanística. Por ejemplo, pueden conformar un objetivo común los apartados 1.a) y 2.a). A su vez, hay partes del apartado 1.d) y 2.d) con redacciones similares, que podría ser otro fin común a ambas disciplinas. Desde luego, el apartado 2.d) tiene ese carácter de elemento común. Y a lo anterior podría añadirse como fin común la definición del concepto de desarrollo sostenible de tal modo que hiciera innecesario su reiteración a lo largo del articulado.
b). Sería conveniente la revisión del artículo con objeto de cada párrafo sea expresión de un solo enunciado. A título de ejemplo, no tiene sentido que el apartado 2.c) se refiera al contenido del derecho de propiedad, relacionado con el principio de equidistribución, pero que incluya una regla por completo ajena a este orden de ideas (“como la protección del medio ambiente”).
c). En relación con los fines de la ordenación territorial (art. 2.1) las letras c), d) y e) son reiteradas literalmente el art. 26.3 h), i) y j).
d). En relación con las “actividades” que corresponden a la Administración de la Junta de Andalucía y a los Ayuntamientos, (art. 2, apartados 3 y 4) debería revisarse su contenido porque parte de él es nuevamente reiterado en el art. 3 (modelo de ciudad compacta, regeneración y renovación urbana).
4.- Conclusiones
Lo anterior pone de manifiesto en nuestra opinión un cierto apresuramiento y una falta de rigor que sería incompatible con un texto normativo que mantuviera la actual redacción y más, con el Título Preliminar que está llamado a cumplir una doble función; la de normas directamente aplicables y la de regla de interpretación del resto de preceptos.
Quizá pueda ser útil para sistematizar la suma de fines, actividades y principios a los que se refiere el Título Preliminar un enfoque parcialmente distinto del art. 1. Así en lugar de que la Ley tenga por objeto “la regulación de la ordenación territorial y urbanística para una utilización racional y sostenible del suelo, del vuelo y subsuelo, en la Comunidad Autónoma de Andalucía de acuerdo con si función social y conforme al interés general”, cabe la posibilidad de que el objeto sea la regulación de las actividades y la utilización del suelo con arreglo a principios generales básicos. Todo ello seguido de la fórmula de que tal regulación se concreta en los instrumentos de planeamiento, los cuales a su vez están sujetos a determinados fines y principios más específicos.
La redacción que proponemos es la siguiente.
Artículo 1. Objeto de la ley.
1. La presente ley tiene por objeto la regulación de las actividades y la utilización del suelo y del territorio en la Comunidad Autónoma de Andalucía, de acuerdo con su función social, conforme al interés general y con arreglo a los principios de desarrollo sostenible, igualdad de trato y de oportunidades y protección del medio ambiente.
2. La ordenación territorial y urbanística se concreta y particulariza por los instrumentos de planificación establecidos en esta ley y de acuerdo con sus determinaciones.
Si se siguiera este orden, cabría desarrollar en este mismo precepto o en otro distinto los principios indicados como comunes de la utilización del suelo y así evitar su reiteración cuando se describan principios propios de la ordenación territorial y de la urbanística.
a) Favorecer la consolidación de un territorio equilibrado, cohesionado y sostenible respetando la diversidad interna de la región.
b) Propiciar la articulación territorial interna y con el exterior de la Comunidad Autónoma Andaluza a través del sistema intermodal de transportes y sistema de telecomunicaciones
c) Garantizar una distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo socioeconómico, las potencialidades existentes en el territorio y la preservación de los recursos naturales y culturales.
d) Consolidar un sistema de ciudades funcional y territorialmente equilibrado como base para la competitividad de Andalucía, la difusión del desarrollo y el acceso a las dotaciones, recursos y servicios en condiciones de igualdad para el conjunto de la ciudadanía, teniendo en cuenta la diversidad de los municipios andaluces según su localización y las necesidades socioeconómicas y de vivienda de cada uno de ellos.
e) Contribuir a la mitigación del cambio climático, así como a la adaptación del territorio a las nuevas condiciones que de él se derivan.
f) Regular, integrar y armonizar las actuaciones públicas y privadas con incidencia en la ordenación del territorio.
2. Son fines de la ordenación urbanística:
a) Conseguir un desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades en términos sociales, culturales, económicos y ambientales, con el objetivo fundamental de mantener y mejorar las condiciones de calidad de vida en Andalucía.
b) Vincular los usos y transformación del suelo, sea cual fuere su titularidad, a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales, asegurando la adecuación e integración paisajística de las actuaciones urbanísticas.
c) Delimitar el contenido del derecho de propiedad del suelo, conforme a su función social y al interés general, garantizando una justa distribución de beneficios y cargas en el ámbito de cada actuación de transformación, así como la protección del medio ambiente.
d) Asegurar la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías que se generen, impedir la especulación del suelo y garantizar su disponibilidad para los usos urbanísticos y los adecuados equipamientos urbanos, así como y el acceso a una vivienda digna a todas las personas residentes en Andalucía, estableciendo las reservas suficientes para viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
e) Integrar el principio de igualdad de oportunidades, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión, discapacidad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, en la planificación de la actividad urbanística, promoviendo la igualdad de género en las actuaciones urbanísticas y garantizando la accesibilidad universal.
3. La actividad de ordenación del territorio es una función pública que corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía y tiene los siguientes contenidos:
a) Establecer el modelo territorial y los objetivos territoriales en la Comunidad Autónoma de Andalucía en función del ámbito de actuación y de los diferentes sectores de actividad, incluyendo la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de ordenación territorial previstos en esta ley.
b) Definir los instrumentos de gestión necesarios para alcanzar los objetivos territoriales.
c) Coordinar las actuaciones públicas y privadas con incidencia en la ordenación del territorio.
d) Llevar a cabo actuaciones tendentes a mejorar la cohesión territorial de la comunidad autónoma.
e) Cualquier otro que se considere necesario para la efectividad de los fines de la ordenación territorial.
4. La actividad urbanística es una función pública que, desarrollada en el marco de la ordenación territorial, corresponde a los municipios, sin perjuicio de las competencias que, por esta ley, se asignan específicamente a la Comunidad Autónoma, y comprende los siguientes contenidos:
a) La planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, incluyendo la definición del modelo de ciudad y la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística definidos en esta ley.
b) La incorporación en todos los instrumentos de ordenación y actuaciones urbanísticas de objetivos de sostenibilidad que favorezcan el modelo de ciudad compacta, la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental y urbana de los municipios de Andalucía.
c) La transformación del suelo mediante la regeneración y renovación de los tejidos urbanos y la urbanización del suelo rústico de manera sostenible y justificada, incluyendo la determinación de la forma de gestión y el control y la supervisión de su ejecución.
d) La regulación e intervención en el mercado del suelo y de la vivienda, fomentando la rehabilitación de viviendas e incluyendo la gestión de los patrimonios públicos de suelo, el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en las áreas delimitadas a tal efecto y la promoción de vivienda sujeta a un régimen de protección pública, así como el fomento de la rehabilitación y la reutilización de los edificios y la culminación de los actuales desarrollos.
e) La disciplina urbanística, incluyendo la inspección de las actuaciones territoriales y urbanísticas, el restablecimiento de la legalidad y la sanción de las infracciones de la ordenación territorial y urbanística.
f) La protección del patrimonio arquitectónico, histórico, cultural y natural.
g) Cualquier otro que se considere necesario para la efectividad de los fines de la ordenación urbanística.
5. La ordenación territorial y urbanística se rige por los principios rectores de la política social y económica establecidos en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución Española y los objetivos básicos contemplados en el artículo 10 del Estatuto de Autonomía para Andalucía”.